[海南省]城乡规划编制存在的问题，城市规划存在的问题

现阶段中国城市规划存在的问题现象

一、当前城市规划建设中存在城乡规划编制存在的问题的问题

微信号：MeetyXiao
添加微信好友, 获取更多信息
复制微信号

　 当前，我国城市建设正以前所未有的速度进行着，在为我国经济建设注入了新的活力同时，也产生了不少新的问题，造成了经济效益和社会效益的损失，影响了城市的可持续发展。城市规划建设中的这些问题主要表现在以下几个方面。

　 狼烟四起的“圈地运动”，导致城市近郊土地资源浪费严重，农民的非农化问题比较突出。由于实行市场经济、住房体制改革、允许土地拍卖，再加上国家鼓励推进城市化等，房地产、经济开发区等一时火暴，城市的“圈地运动”一浪高过一浪。据统计，仅2002年1—8月全国购置土地面积13680万平方米，比上年同期增长42%。造成国有土地资产大量流失的“圈地运动”黑幕重重：盲目圈地引发恶意炒作，地价与住宅价格上升，出现“虚热”苗头，房产有泡沫之险城乡规划编制存在的问题；圈地前后既没项目可行性研究，又无规划，出现开发区开而不发的怪现象，造成土地资源闲置；盲目圈地，破坏了大量耕地，造成后备土地资源不足。非但如此，圈地还引起了农民的非农业化问题。一般说来，在圈地之后，失去了土地的农民唯一的出路就是转向二三产业，由此实现农民的非农化和稳妥地推进城市化。然而，按照国家规定，农村土地不能直接进入一级市场，只能以较低的价格被国家征用。农村土地价格与被国家征用后的土地价格相比，存在着几十倍或更大的差价，再加上各级提留，因而被征地的农民拿到手的补偿费过低，而农民为寻找出路需要支付的第二三产业的开发费用往往是征地补偿的好几倍。因此农民难以进行二三产业生产性的投资，更谈不上让这点资金长期发挥社会保障、医疗保障等功能。所有这些会对城市化产生相当的负面影响并给社会稳定留下隐患。

　 体现历史文化传统的古建筑和历史遗迹遭到破坏、甚至完全消失。在建筑史上，我们常常为我国不同地域、不同民族、不同时期的建筑风格异彩纷呈而倍感骄傲和自豪，可是在盲目追求“一年一小变，三年一大变”的城市改造中，它们被无情地拆除了。它们的旧址上出现了高密度、高体量的商品房与道路。几百年、上千年营造的城市，其原有的建筑、道路、历史遗迹和文化脉络永远地消失在机器的轰鸣中。比如，古城苏州为了修建一条横穿市区的干路，就拆除了长达数公里的宋、元、明、清、民国时期的街道、小巷、石桥等古建筑，无论市民作怎样的努力还是没能保留这些永远不可复制的历史遗迹。鉴于此，联合国教科文组织明确表示不会接受以“苏州古城”的名义来申请“世界文化遗产”项目申请。同时，没有合理的规划，许多具有代表性的城市建筑，被一群群没有文化根基的“火柴盒”式的建筑和烂尾楼所包围，失去了其天际线和应有的景观展示，如同昨日黄花。

　 不顾区域一体化趋势，城市搞“诸侯规划”。许多城市为了相互竞争，忽视都市圈的客观存在，置经济全球化、区域一体化浪潮不顾，坐井观天、画地为牢，片面地从各自城市竞争角度出发，单纯地规划一个城市，导致城市的产业结构类似、雷同。比如，许多城市都定位于信息产业、高科技产业，造成区域基础设施规划和城市发展布局不合理。单个城市缺乏区域的支持，犹如鱼缺少水，后劲不足，从而不利于整个区域的发展，这些都严重地妨碍了我国城市总体实力，降低了在国际上的竞争力。

　 大搞形象工程、政绩工程，城市规划大同小异。许多城市政府为了展示政绩，展示城市“魅力”，盲目搞大广场、大草坪、超高建筑，有的城市一下子建立了十几个广场，要知道中国是严重缺水国家，光浇灌这些大广场上的草坪不仅花费本该用于其它方面的资金，而且还增加城市的供水压力。有的城市斥巨资从深山老林购买古木大树，把数以万计的名贵参天大树移植到城市里，城市绿化率确实一时提高了不少，城市俨然成了郁郁葱葱的“花园城市”，可是不久，这些林木因“水土不服”而死亡，造成极大的浪费。有的城市建立超高层“标志性建筑”，鹤立城市一隅，与城市景观极不协调。许多城市的规划几乎是一个模样：中心商业区、广场、步行街、环线、大学城、开发区等。中等城市效仿(特)大城市，小城市拷贝中等城市，乡镇复制小城市。城市就像从流水线上生产出来的产品，千城一面，城市个性几乎荡然无存。

　 还有其它一些问题。如有的城市片面追求经济利益，不注重对生态环境的保护和环境污染的治理，SARS事件就对我国的城市规划环境建设提出了挑战；有的城市在风景名胜区内大兴土木，超强开发，导致景区自然生态和景观资源遭到严重破坏，影响到城市的可持续发展。如此等等，不一而足。

二、我国城市规划体系存在的不足

　 导致上述情况的出现，在很大程度上要从我国现有城市规划体系来寻其根源。城市规划体系包括三个方面：城市规划的编制与审批；城市规划的实施与管理；城市规划的监督与检查。笔者以为，目前，我国城市规划体系主要存在着以下四个方面的缺陷。

　 第一，行政判断和长官意志在很大程度上左右着城市规划。“新官上任三把火”，党政领导往往看重的是任期内的政绩，上级领导考核城乡规划编制存在的问题他们是看他们建设了多少项目，加上对城市规划的重要性存在着模糊认识，认为规划可有可无，只要经济发展了，其它都是次要的。由于对政治业绩的追求，城市政府、领导自觉或不自觉地受到开发商的影响或被开发商牵着鼻子走，因此不可避免地造成牺牲公众利益来换取眼前经济发展的许多短期行为：要求规划部门按照领导的意志进行规划的编制，或利用权力随意改变已经批准的城市规划。一句顺口溜对此作了概括：“规划规划，不如领导一句话”。由政绩意识支配，城市政府只要项目，不顾规划，乱批土地。在这种情况下，规划部门在坚持原则与不坚持原则之间左右为难：坚持原则就要得罪领导；不坚持原则是失职。在现行的体制下，规划只好服从项目，服从领导。在目前，长官意志强烈地影响着城市规划，干扰着规划的合理性，出现了规划利益的长远性与政府任期政绩显现之间的矛盾、规划利益的整体性与开发商利益的局部性之间的矛盾。

　 一句话，在现阶段行政领导存在着“出政绩——发展经济——吸引投资——突破规划”的思想行为方式，使城市规划部门和设计师面对的是“棋子”会自己走动的“一盘棋”，他们的美好蓝图在谋划、实施中备受行政部门意志的左右，经过不断修改被搞得面目全非、支离破碎。

　 第二，规划管理、监督的欠缺。目前城市规划出现上述的“异化现象”，使得规划很像橡皮泥，能缩能伸、能圆能方，已制定的规划无法落实。虽然现行《城市规划法》明确规定，城市规划实施与管理的行政主体是规划主管部门，然而现行的规划管理体制，难以纠正领导在城市建设指导思想上的偏差，难以督促城市总体规划的指导作用和法定效力的落实。目前，很大部分违反《城市规划法》的基本上是政府。当前的体制下，如政府违法，规划主管部门纵然有“舍得一身剐”的勇气，也是无法或难以对政府这位“皇帝”进行抵制和执法的。

　 与此同时，出现了削弱城市规划执法的情况。随着城市建设的发展，规划执法的要求越来越高，任务越来越重，重要性越来越大，可执法力量却越来越弱。在政府机构改革之时，不少地方或砍掉规划部门，或不适当地减少规划人员，造成了规划执法软弱无力，甚至出现了执法真空。于是凸显了要加强规划执法力度与规划执法力量不足之间的矛盾。

　 同时，还缺乏有效、及时的监督机构。《城市规划法》规定“城市规划主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行监督与检查”，这说明规划的监督检查也是规划主管部门的职责，然而在现行体制下，该部门难以发挥对城乡规划的监督制约作用。目前，对规划管理监督的形式主要是舆论监督，但它具有明显的滞后性，当问题出现并已经达到很严重程度之后，才会曝光。媒体舆论确实能制止一些违规建设项目，解决一些问题，但有些违规项目虽然得到了制止，其损失却永远得不到挽回了，比如，前述对历史古迹和文化遗产的破坏，我们已无法恢复其本来面目，其经济社会效益的损失也是无法用金钱来估算的。

　 第三，规划决策的封闭性。我国城市规划决策基本上是一个封闭的工作系统。长期以来，规划从编制、修订、审批到通过，都视为行政部门同步的操作过程，绝少向外界公布，规划的制定仅限制在由领导、专家和相关部门人员形成的一个小圈子里。就目前而言，权力权威远远大于知识权威，在制定规划决策时，在很大程度上是决策主体(即领导和部门)单方面作用于决策对象(专家及相关人员)，几乎不存在两者之间的互动关系，专家处于决策的第二线。而且规划决策全过程充斥着政见和利益冲突，影响着规划决策的正确性、合理性。各部门之间的利益冲突，在当前主要通过财政预算来解决，因此各部门为获取更多资源而相互竞争，而在资源分配过程中行政主体并不能做到不偏不倚。因而地方主义、宗派主义在决策过程中普遍存在，也就是说城市规划没有起到协调各利益集团的作用，出现利益主体诉诸于暗箱操作的现象就不足为奇了，个人“寻租”、集团“寻租”也就不可避免。然而个人、集团利益的最大化，并不代表公众利益的最大化，代表公共利益的城市规划无法体现、发挥公平原则和作用。

　 第四，城市规划的公众参与度不高。按照S·R·安斯汀将公众参与城市规划分成三种类型和八个层次的观点来看，我国公众参与城市规划还处于告知性参与阶段，参与的程度还处于低层次上。这不是公民对城市规划的热情不高，而是规划主管部门或其它部门很少向社会公布有关规划信息，公民根本没有机会参与规划的决策，即使公众能够设计出可行的规划方案，出于多种原因，规划主管部门拒绝接受他们的成果，使公布规划信息流于形式主义。如《南方周末》2003年4月3日报道，郑州市民任俊杰响应市政府征集规划、改造二七广场的号召，设计出了二七广场改造方案，规划方案通过“地下隧道穿行，地面外环辅助”等手段，可对拥挤的交通进行有效疏导，使原来的六条马路交汇口，变成了一个50000平方米的市民休闲广场，其设计理念得到专家的认可，更是得到成千上万市民的支持，但规划等部门认为他“没有规划资质”而嘲弄、侮辱他，否定了他的设计方案，准备启用来自上海一家设计单位的方案。虽然，现在不乏负责规划的有关部门要求一些非规划专家和代表共同商议规划大计，但专家、代表不好违主人之意，随声附和，最多解决一些不伤感情的技术问题，再者这些专家和代表能否代表和反映公众意志还很难断定。公众对城市规划的参与度不高，对规划的执行监督几乎无从谈起，使得大量社会资源流向了“面子工程”。

如何解决城市规划问题

一、城市规划的重要性

1.城市规划是城市建设和管理的基本依据。要把城市建设好、管理好，必须先规划好，以城市规划为依据建设和管理城市。

2.城市规划是实现经济和社会发展目标的重要手段。

3.城市规划经法定程序批准，即具有法津效力，如果没有经过法定程序许可，不可任意更改。因此，它的实施具有强制性和不可变更性。

二、城市规划存在问题

随着我国城市化进程的不断发展，我国的城市规划建设可也出现了很多的问题，只有对这些问题进行分析解决，城市的规划设计才能朝着更加科学合理的方向发展。

1.城市的地方综合功能不配套。在城市发展过程中，城市规划出现了不能满足当地的人文、历史、地理等风土人情的情况，不能和当地的实际情况进行结合，导致城市规划方面出现了急功近利的情况，对当地经济的发展也会带来很大的阻碍，很多的领导人员对城市规划的理解只是一种政绩的体现，不能更好地促进社会发展，对眼前的利益更加重视。很多的房地产以及土地开发项目在实施过程中经常会出现规划滞后而施工超前的情况，资源配置问题没有进行重视，同时，用地结构也出现了比较松散的问题，导致很多的投资被浪费，而且，这些项目的时候对人民群众的利益也产生了很大的影响。

2.城市规划的实施准则不完善。在社会经济体制下，城市规划的主体已经不再是开发商，出现了不同的利益群体对有限的空间资源进行争夺。城市规划规程中更多的是对多元素、多因子、多利益群体的需求体现，规划的过程需要政府和人民群众进行参与，实现各种利益和公共利益的最大化。但是在实际中，公众参与并没有得到很好的体现，人们的权利没有得到重视，利益集团的参与导致城市规划实施的结果和内容出现了很大的偏差。

3.缺乏对土地合理的开发和利用。经济的快速发展，人们对现有生活出现了不再满足的情况，对生活质量提出了更高的要求，因此，城市只有进行更好的规划建设才能更好的满足人们的需求。城市的发展速度不断提高，导致土地资源的利用面临着很大的挑战，对土地资源的开发也在不断的加快，土地资源的利用出现了不合理的情况。现代城市规划中对土地的生态安全问题没有进行重视，因此，也导致了土地资源的超强度开发等问题出现。

4.城市规划随意性强。一个城市要建设，应先规划。城市规划是城市建设的指明灯，决定着城市建设的方向，所以科学合理的城市规划至关重要。一般来说，城市的建设包括对城市交通的建设、基础设施、街区、市区绿化等的建设，这些工程在建设前都要进行仔细的规划和评估，确保建设的合理性，保证资源合理配置。然而，目前城市规划常常没有一个确定的规划方案，经常改变，随意性强，导致设施建设的不合理。

三、对城市规划存在问题的应对措施

1.遵循生态可持续发展道路。城市规划中缺乏环境保护意识和生态保护意识，常常以牺牲环境来保证经济的高速发展。这种以牺牲环境为代价而追求经济利益的方式使我的生活生产环境受到严重破坏，同时环境的污染也制约了经济的增长。我们需要加强环保意识，把生态性融入到城市规划发展的内容当中，遵循生态可持续发展道路，实现城市的健康成长。

2.加强公众参与，确保规划公开。我们在城市规划管理中要完善有关信息公开制度、群众参与程序，构筑起不同主题都能在城市规划管理中得到顺畅表达的体制机制，提高城市规划的科学性和可行性。在法津上，政府应当设计一些公开城市规划管理的信息的范围、时机、方式等制度，保证政府在从事城市规划管理的行政行为时，能充分听取有关利益主体的呼声。因此，在这种不确定的城市规划管理大环境下，要充分发挥社会公众的聪明才智。而当前，社会公众的参与观念尚未树立，归根结底是我们现行的城市规划管理法制中却缺乏明确的群众参与机制程序，迫切需要健全完善。

3.要坚持对法制的建设，保证规划的进程。如今，我们国家的行政法津化力度在持续加大，城市规划建设管理的法制化进程也在快速的加强，要建立城市管理的法制体系，为城市的规划管理提供一定的法津依据与法制的保障，这样的法制体系不但便于政府的行政管理，还为生活在城市的每一位公民提供完善的利益保障。尤其对于社会中的弱势群体，在进行城市规范管理的过程中，要特别加强对他们的保护力度。与此同时，把规划管理信息的公开以及公众参与的程序完善起来，使规划更加具有科学性、持续性以及民主性。

4.提高市民的生活质量。在城市规划中，存在重经济、轻环保的现象，即以牺牲环境为代价来换取城市的发展，这种模式是以浪费资源为前提的。从目前来看会收获短暂的经济效益，但从长远来看，这种模式的的生活方式会使城市的生产环境不断恶化，进而阻止人们生活质量的提高。只有在城市规划中加入环保节能的理念，才有助于城市的健康发展，有助于实现经济发展和环境保护共赢的局面，使城市居民的生活质量不断提高。

5.精心做好生态城市设计。生态城市设计的目标是建立在由建筑、园林等为主的人文景观和各类自然生态景观构成的城市自然生态系统。建筑景观设计的重点是在平面规划的基础做好空间天际轮廓线的规划设计，特别是沿主要街道建筑景观设计，要在做好高层超高层建筑景观设计的同时，适当布置低层的生态建筑。园林设计的重点是要做好沿江、河湖、溪等两岸林带以及城市公园、城市广场的景观设计，融生态环境、城市文化、历史传统与现代理念及现代生活要求于一体，提高生态效益、景观效应和共享性。要以生态化的示范产业园区为平台，建设以高科技产业为主导、以循环经济为特色的生态型工业体系，同时努力发展旅游、教育、医疗、物流、文化、信息、房地产等产业。实现产业的生态转型，提高生态经济在GDP中的比重。建立企业环境行为、环境信用评价体系，将企业的环境信用纳人企业社会信用体系之中，通过多媒体向社会公示。

6.城市交通规划的生态化。城市交通规划生态化的主要应体现在公共交通优先上，这是有效的解决城市环境问题的关键。在城市交通规划时对公共交通的发展进行优先考虑，制定公共交通发展的专项规划，落实其发展用地及在其他规划中的优先地位，从而将公共交通优先得以落实。

4，在中国城市规划方面，您认为有哪些不合理的现象

首先城乡规划编制存在的问题，城市规划是政府城乡规划编制存在的问题的一项职能，存在的意义就是要为城市发展提供指导和依据，并不断解决城市中的各种问题。

其次，城市每天在发展变化，有问题是必然的，城市规划存在不足、不合理现象也是必然的，古今中外概莫能外。没有任何一次城市规划是完全合理的、可以一劳永逸地解决所有问题。城市规划需要不断改进、完善，趋于合理。

第三，当前，把中国城市规划当成一个整体来看，其存在的共性的不合理现象有：第一、城市规划的持久性不足，不断另起炉灶出现新的设想，而不是“一张蓝图干到底”不断完善。第二、城市规划的基本理论、技术体系和管理体系太局限，难以适应新时期社会发展要求，面临彻底的变革。需要打破专业的框框，运用信息技术、多学科交叉解决问题。第三，城市规划的管理体制不合理，公众参与不足，法规不够完善，存在很多盲区。

乡村规划面临的问题

主要体现在1、农村生活污水、养殖废水、黑臭水塘没有得到有效治理，生活垃圾乱堆乱放乱倒现象严重。2、城镇车辆乱停乱放、随意上下客现象严重，占道经营、小广告等影响村庄形象。3、通信光缆、电缆乱拉乱接现象严重。4、生活污水收集不到位、治理不到位。5、占道施工现象严重，不规范。给环境保护和道路交通安全带来不稳定因素。

村庄规划问题突出

1、村庄规划编制严重滞后。

2、村庄规划费用较高。

3.村庄建设管理不到位

由于乡镇管理人员较少，加之农村面宽量大，农户建房普通存在不报批、先建后批或批转与实际建设不相符等现象普遍发生，监管难度较大。

自然资源部——村庄规划意见

统筹城乡发展，有序推进村庄规划编制

在县、乡镇级国土空间规划中，统筹城镇和乡村发展，合理优化村庄布局。结合考虑县、乡镇级国土空间规划工作节奏，根据不同类型村庄发展需要，有序推进村庄规划编制。集聚提升类等建设需求量大的村庄加快编制，城郊融合类的村庄可纳入城镇控制性详细规划统筹编制，搬迁撤并类的村庄原则上不单独编制。避免脱离实际追求村庄规划全覆盖。

全域全要素编制村庄规划

以第三次国土调查（下文简称“三调”）的行政村界线为规划范围，对村域内全部国土空间要素作出规划安排。按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号），细化现状调查和评估，统一底图底数，并根据差异化管理需要，合理确定村庄规划内容和深度。

尊重自然地理格局，彰显乡村特色优势

在落实县、乡镇级国土空间总体规划确定的生态保护红线、永久基本农田基础上，不挖山、不填湖、不毁林，因地制宜划定历史文化保护线、地质灾害和洪涝灾害风险控制线等管控边界。以“三调”为基础划好村庄建设边界，明确建筑高度等空间形态管控要求，保护历史文化和乡村风貌。

村庄规划问题突出

精准落实最严格的耕地保护制度。将上位规划确定的耕地保有量、永久基本农田指标细化落实到图斑地块，确保图、数、实地相一致。

统筹县域城镇和村庄规划建设，优化功能布局

工业布局要围绕县域经济发展，原则上安排在县、乡镇的产业园区；对利用本地资源、不侵占永久基本农田、不破坏自然环境和历史风貌的乡村旅游、农村电商、农产品分拣、冷链、初加工等农村产业业态可根据实际条件就近布局；严格落实“一户一宅”，引导农村宅基地集中布局；强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心，统筹布局村基础设施、公益事业设施和公共设施，促进设施共建共享，提高资源利用节约集约水平。

充分尊重农民意愿

规划编制和实施要充分听取村民意见，反映村民诉求；规划批准后，组织编制机关应通过“上墙、上网”等多种方式及时公布并长期公开，方便村民了解和查询规划及管控要求。拟搬迁撤并的村庄，要合理把握规划实施节奏，充分尊重农民的意愿，不得强迫农民“上楼”。

加强村庄规划实施监督和评估

村庄规划批准后，应及时纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为用地审批和核发乡村建设规划许可证的依据。不单独编制村庄规划的，可依据县、乡镇级国土空间规划的相关要求，进行用地审批和核发乡村建设规划许可证。村庄规划原则上以五年为周期开展实施评估，评估后确需调整的，按法定程序进行调整。上位规划调整的，村庄规划可按法定程序同步更新。在不突破约束性指标和管控底线的前提下，鼓励各地探索村庄规划动态维护机制。